PROPOSITIONS DE LOI CONSTITUTIONNELLE

QUATRE PROPOSITIONS DE LOI CONSTITUTIONNELLE

Lors des journées parlementaires de mon groupe, tenues début septembre à La Rochelle, nous avons adopté quatre propositions de loi constitutionnelle et nous venons de les déposer à l’Assemblée nationale.

L’objectif de ces quatre textes, de caractère volontairement ponctuel : contribuer à « démonarchiser » et à rationaliser l’action de l’Exécutif, renforcer son contrôle par le Parlement.

1. Droit de grâce

Le droit de grâce apparaît comme une prérogative régalienne, issue de la tradition monarchique de l’Ancien Régime.

Avant 1981 et l’abolition de la peine capitale, ce droit avait une particulière importance et équivalait à un véritable droit de vie et de mort sur ceux que la justice avait condamnés à la sanction suprême.

À l’instar des monarques, le chef de l’État est libre d’accorder une grâce ou de la refuser.

En 1998, Jacques Chirac, gracie Omar Raddad condamné pour meurtre alors que sa culpabilité apparaissait très douteuse. En revanche, en 1976, Valéry Giscard d’Estaing refuse de commuer la peine de mort de Christian Ranucci, dont on ne sait aujourd’hui s’il était réellement coupable.

En 1971, Georges Pompidou gracie Paul Touvier, chef de la Milice de Lyon, responsable en 1944 de l’assassinat de Victor Basch, 80 ans, ancien président de la Ligue des droits de l’homme, et de l’exécution de sept otages juifs à Rillieux-la-Pape (1).

La question de la grâce ne se pose évidemment plus pour la peine de mort depuis son abolition en 1981. Toutefois, d’autres sanctions pénales peuvent affecter durablement le sort des condamnés formant un recours en grâce. D’où la persistance de l’importance de l’exercice du droit de grâce par le chef de l’État.

Celui-ci décide souverainement, avec le simple contreseing du décret de grâce par le ministre de la Justice. L’exercice quasi solitaire de ce pouvoir pose problème.

                                                             (1) Ayant pris la fuite à la Libération, Touvier est condamné à mort par contumace par la Cour de justice de Lyon en 1946 et par celle de Chambéry en 1947. Mais, finalement arrêté en 1989, il est jugé et condamné en 1994 à la réclusion criminelle à perpétuité pour complicité de crimes contre l’humanité, ceux-ci étant imprescriptibles.

Pour que cette prérogative ne s’exerce pas solitairement, la Constitution de la IVe République précisait : « Le Président de la République exerce le droit de grâce en Conseil supérieur de la magistrature. »

La Constitution actuelle ne reprend pas cette disposition. Au demeurant, celle-ci ne serait plus matériellement applicable aujourd’hui puisque, depuis la révision de 2008, le chef de l’État ne préside plus le CSM.

Toutefois, dans sa rédaction initiale, l’article 65, alinéa 3 de la Constitution de 1958 précisait : « Le Conseil supérieur de la magistrature … est consulté sur les grâces dans les conditions fixées par une loi organique. » (2)

Mais depuis les révisions de 1993 et 2008, aucun article constitutionnel n’évoque plus cette consultation. Ce qui est regrettable.

Il conviendrait d’inscrire dans la Constitution ce rôle consultatif du CSM pour les recours en grâce formés pour les peines d’emprisonnement ou de réclusion égales ou supérieures à dix ans. De la sorte, l’exercice du droit de grâce serait moins individualisé.

Par ailleurs, cet avis consultatif du CSM pourrait contribuer à éviter des décisions présidentielles juridiquement imparfaites. Comme la grâce partielle de Jacqueline Sauvage, qui s’est révélée inefficace face au tribunal d’application des peines qui, en août dernier, a rejeté sa demande de libération conditionnelle.

2. Pouvoir de nomination

Selon l’alinéa 5 de l’article 13 de la Constitution, pour certaines fonctions importantes, « le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée » et il « ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque assemblée représente au moins 3/5èmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions ».

En fait, cet alinéa, introduit par la révision de 2008, n’institue qu’un droit de veto, d’ailleurs très difficile à exercer vu ce seuil élevé. Ainsi, depuis la loi organique du 23 juillet 2010 relative à l’application de ce 5e alinéa, aucune nomination préconisée par le chef de l’État n’a été rejetée.

Au lieu de ce veto négatif, mieux vaudrait instaurer une approbation positive aux 3/5èmes. De la sorte, les personnalités nommées bénéficieraient de l’approbation de parlementaires à la fois de la majorité et de l’opposition.

Cela limiterait l’emprise parfois excessive de tel ou tel Président sur l’appareil d’État et éviterait certaines nominations principalement inspirées par des considérations partisanes, à la manière du « spoil system » des États-Unis. Ainsi, dans le 48e de ses « 60 engagements pour la France », François Hollande écrivait : « J’augmenterai les pouvoirs de contrôle du Parlement, notamment sur les nominations aux plus hauts postes de l’État afin de les rendre irréprochables. » 

3. Plafonner le nombre des membres du Gouvernement

Il importerait de plafonner à 30 le nombre des membres du Gouvernement (20 ministres de plein exercice et 10 ministres délégués ou secrétaires d’État), pour renforcer sa cohésion et rationaliser davantage son action. Le premier Gouvernement de la Ve République, formé en janvier 1959, comptait 27 membres. Le gouvernement actuel en compte 38.

Ce surdimensionnement ne constitue pas une exception. Depuis trente ans, depuis 1986, 16 des 19 gouvernements successifs ont compté plus de 30 membres, dont 7 en ont même compté plus de 40 (comme le Gouvernement Rocard II avec ses 49 membres).

Par ailleurs, il conviendrait d’établir, par une loi organique, une nomenclature des 20 principaux ministères qui fixerait leur liste, leurs dénominations et périmètres, afin que ceux-ci ne changent pas fréquemment et peu utilement au fil des gouvernements successifs et de leurs remaniements.

En effet, souvent, ces changements correspondent non pas à une volonté de rationaliser  l’appareil  d’État, mais à des « dosages » liés aux contingences politiques du  moment.

Ainsi, depuis 1986, le Travail, l’Emploi, la Solidarité, les Affaires sociales, la Santé ont été tantôt regroupés, tantôt séparés et ont connu 19 dénominations différentes. 

4. Obliger le Gouvernement à engager sa responsabilité sur son programme.

Selon le 1er alinéa de l’article 49 de la Constitution, « le Premier ministre engage devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale ».

En effet, un nouveau Gouvernement doit s’assurer de la confiance de l’Assemblée sur l’ensemble de sa politique avant d’entreprendre de diriger le pays. Il doit obtenir son soutien préalable.

Il devrait s’agir là d’une obligation et non d’une simple faculté, l’indicatif équivalant à l’impératif dans les textes juridiques.

Pourtant, après la première élection présidentielle au suffrage universel, six Gouvernements, formés de 1966 à 1977, n’ont pas respecté cette obligation. Pour marquer, selon la doctrine gaullienne, que le Gouvernement procède de l’Élysée, qui le nomme, et non de l’Assemblée nationale.

Ainsi, le 5 octobre 1976, lors de son premier contact avec l’Assemblée, Raymond Barre refuse de solliciter un vote de confiance en déclarant qu’il entend « défendre la conception des rapports entre l’Exécutif et le Législatif qui a prévalu depuis 1966 et rappeler que le Gouvernement est nommé par le chef de l’État ».

Pour empêcher le retour d’une telle pratique, dédaigneuse du parlementarisme, cet alinéa serait ainsi modifié : « Le Premier ministre a l’obligation d’engager devant l’Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.